Una legge per la rigenerazione urbana

Nella scorsa Legislatura, in Commissione Ambiente, abbiamo lavorato molto alla legge per la rigenerazione urbana, di cui sono stato anche Relatore per il Senato. La fine anticipata della Legislatura ha impedito di portare in Aula la legge e approvarla.
Si tratta, però, di una legge molto importante, che contiene norme volte a riqualificare e trasformare interi pezzi di città e di territorio, con interventi migliorativi anche dal punto di vista della qualità della vita e della sostenibilità. Per questo motivo, ho ripresentato a mia firma il disegno di legge in Senato.

Scheda del Disegno di Legge A. S. 29 Misure per la rigenerazione urbana»

Testo della Relazione:

Il presente disegno di legge è finalizzato a favorire la rigenerazione urbana quale complesso sistematico di trasformazioni urbanistiche ed edilizie su aree e complessi edilizi caratterizzati da uno stato di degrado urbanistico edilizio o socio-economico. A tal fine, in attuazione dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, la rigenerazione urbana, quale alternativa strategica al consumo di suolo, rientra nella materia del governo del territorio.
La proposta, pertanto, è finalizzata a definire i princìpi fondamentali in materia di rigenerazione urbana e i correlati incentivi per gli interventi da realizzarsi prioritariamente nelle aree già urbanizzate degradate da riqualificare, nei limiti della competenza legislativa concorrente Stato-Regioni in materia di governo del territorio.
Una definizione condivisa dell'espressione rigenerazione urbana, purtroppo, ancora oggi non esiste. Risulta comunque evidente che il coinvolgimento degli abitanti e dei soggetti pubblici e privati interessati in quelli che sono i processi rigenerativi deve divenire l'approccio principale con cui affrontare tale questione. Gli interventi che comportino un miglioramento nell'ambiente urbano dal punto di vista sociale, ambientale e culturale possono già essere considerati rigenerazione urbana di per sé. Rigenerare le nostre città e i nostri territori è uno dei compiti più impegnativi e più urgenti che ci viene richiesto dai nostri tempi.
Serve dunque una nuova cultura della sostenibilità ambientale che tenga insieme sia le politiche urbane di mitigazione che le politiche urbane di adattamento, ovvero, mentre si riducono le emissioni nocive allo stesso tempo si adattano gli spazi urbani ad un clima che risulta essere ormai cambiato; serve che si accompagni alla cultura della sostenibilità ambientale quella della sostenibilità economica; serve mettere insieme gli investimenti pubblici con quelli privati, i quali devono poter operare in un quadro normativo che, seppur resta sempre definito dal pubblico, consenta la partecipazione dei cittadini sin dal momento della progettazione.
Il fenomeno della rigenerazione urbana, in Italia, si può definire in tre cicli: il primo, durante gli anni Settanta, per la riqualificazione dei centri storici; il secondo, negli anni Ottanta, per il recupero delle aree dismesse; il terzo, quello attuale, per la riqualificazione di quartieri residenziali costruiti nella seconda metà del Novecento. Questi ultimi, talvolta, sono stati costruiti con criteri di bassa qualità edilizia, architettonica e urbanistica. Per cui, oggi, oltre a dover completare i primi due cicli lì dove non si sono completati, la sfida diventa ancor più complessa, poiché, sin dalla fase di analisi e di progettazione degli interventi, bisogna considerare numerose variabili per poter adeguare l'opera al contesto circostante e renderla, una volta completata, sostenibile dal punto di vista sia ambientale che economico.
Le città sono il principale centro della produzione della ricchezza, pertanto, fare rigenerazione urbana, senza contestualizzare l'intervento all'interno di un quadro che tenga conto anche del tessuto produttivo e sociale del territorio circostante, vuol dire condannare quell'intervento e quell'area a divenire nuovamente un'area di degrado e di abbandono nel futuro.
Siamo in presenza di « città deliranti », ovvero città all'interno delle quali si assiste da un lato alla loro continua espansione senza limiti di consumo del suolo (cosiddetto greenfield) e dall'altro all'aumento delle aree urbane dismesse (cosiddetto brownfield) all'interno delle città stesse, le quali versano in totale stato di abbandono e degrado sia nei centri storici, che nei centri urbani, che nelle periferie.
Lo stesso termine periferia ha perso il suo originario significato topografico di area urbana posta al limite esterno della parte centrale della città ed ha assunto sempre più una connotazione di tipo socio-economica, per cui oggi quando si parla di periferia si pensa molto più genericamente ad un'area, anche centrale, soggetta però a degrado ed abbandono.
È evidente che le conseguenze di tale modello sono gravi tanto a livello ambientale, quanto a livello economico, sociale e culturale. A città che si sono via via « allargate nel territorio » corrispondono infatti « comunità spaesate e impaurite ». La perdita dei luoghi che caratterizzano la vita delle comunità infatti ha un impatto negativo diretto sulle comunità stesse.
È sotto gli occhi di tutti che il fenomeno dello spopolamento delle città e della desertificazione commerciale anche nelle aree centrali riguarda ormai in modo consistente anche il nostro Paese.
Si tratta allora non solo di rigenerare le nostre città, ma di ridisegnarle e ricostruirle attraverso un processo di demolizione e di ricostruzione, di rottamazione edilizia e di rifunzionalizzazione, avendo l'ambizione di garantire una nuova qualità e una sostenibilità della vita stessa dei cittadini all'interno degli spazi urbani.
In tale direzione va dunque superato definitivamente un approccio urbanistico-espansivo e intrapresa con decisione una nuova visione urbanistico-rigenerativa, interdisciplinare ed olistica e non più settoriale.
La rigenerazione quindi non è uno strumento, ma un metodo, non è costituita da regole preconfezionate, ma da approcci e analisi dedicati, non è una soluzione immediata, ma occorre tempo per apprezzarne i risultati positivi, non esula dalla normativa, ma se ne serve in maniera intelligente per raggiungere degli obbiettivi e fornire delle risposte.
Questo disegno di legge vuole dunque essere uno strumento organico per fare la rigenerazione urbana anche nel nostro Paese. Interviene dunque in modo profondo e organico su tutte le leve necessarie allo sviluppo di questa nuova cultura ambientale, sociale, economica ed urbanistica.
In quanto ai contenuti del disegno di legge, si dà di seguito un quadro sintetico degli interventi.
Nel merito, il provvedimento è composto da 9 capi e 20 articoli.
Nel capo I (articoli 1-2) sono contenute le finalità, i princìpi fondamentali e le definizioni in materia di rigenerazione urbana.
L'articolo 1 (finalità) definisce i princìpi fondamentali in materia di rigenerazione urbana, individuando i compiti affidati ai diversi livelli istituzionali, le risorse e gli incentivi per gli interventi da realizzarsi negli ambiti urbani caratterizzati da un elevato degrado urbanistico edilizio, ambientale e socio-economico. Le finalità della rigenerazione urbana sono molteplici e vanno dal riuso edilizio di aree già urbanizzate e di aree produttive, al miglioramento del decoro urbano, al sostegno della biodiversità in ambiente urbano, al contenimento del consumo del suolo, alla riduzione dei consumi idrici, alla tutela dei centri storici caratterizzati da forte pressione turistica, al contrasto della desertificazione commerciale, all'integrazione delle infrastrutture della mobilità con il tessuto urbano, al sostegno dell'edilizia residenziale o abitativa sociale (social housing), nonché a favorire la partecipazione attiva degli abitanti sin dalle fasi di progettazione e gestione dei programmi di intervento.
L'articolo 2 (definizioni) prevede una serie di definizioni attinenti la rigenerazione urbana, tra cui quelle relative agli ambiti urbani; alle aree o complessi edilizi caratterizzati da degrado urbanistico ed edilizio; alle aree o complessi edilizi caratterizzati da degrado socio-economico; alle aree e complessi connotati da condizioni di degrado ambientale.
Nel capo II (articoli 3-7) sono previste disposizioni riguardanti il contributo dello Stato alla realizzazione degli obiettivi della rigenerazione urbana.
L'articolo 3 (cabina di regia nazionale per la rigenerazione urbana) istituisce una cabina di regia nazionale per la rigenerazione urbana presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, partecipata dai rappresentanti dei Ministeri dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, delle infrastrutture e dei trasporti, per i beni e le attività culturali, dell'economia e delle finanze, nonché delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano e dei comuni, al fine di: favorire la realizzazione degli obiettivi del Piano nazionale per la rigenerazione urbana ed il coordinamento tra le varie amministrazioni e istituzioni coinvolte, tra la normativa nazionale e quella regionale e degli strumenti di intervento; utilizzare i fondi pubblici; favorire la partecipazione degli investitori nazionali ed esteri e dei cittadini; avviare l'attività di monitoraggio e valutazione degli interventi.
L'articolo 4 (Piano nazionale per la rigenerazione urbana) prevede l'emanazione di un decreto per l'istituzione del Piano nazionale per la rigenerazione urbana da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministro per i beni e le attività culturali e del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e ne definisce gli obiettivi. Gli obiettivi del Piano descritti vanno dalla messa in sicurezza, manutenzione e rigenerazione del patrimonio edilizio pubblico e privato, alla riduzione del consumo del suolo, e comprendono la rivitalizzazione sociale ed economica degli ambiti urbani oggetto di rigenerazione urbana, la salvaguardia dei centri storici, la rivalutazione degli spazi pubblici, del verde urbano e dei servizi pubblici, l'integrazione delle infrastrutture della mobilità urbana e del ciclo dei rifiuti con il tessuto urbano, fino all'implementazione di infrastrutture digitali innovative. Inoltre, si prevede che il Piano nazionale di rigenerazione urbana venga inserito annualmente in apposito allegato al Documento di economia e finanza e che lo stesso possa essere aggiornato annualmente con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
L'articolo 5 (Fondo nazionale per la rigenerazione urbana) prevede l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, del Fondo nazionale per la rigenerazione urbana destinato a contribuire al finanziamento dei bandi regionali per la rigenerazione urbana. I criteri e le modalità per il riparto annuale delle risorse del Fondo sono demandati ad un apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministro per i beni e le attività culturali, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
L'articolo 6 (riparto delle risorse per la rigenerazione urbana) prevede che il riparto annuale delle risorse del Fondo nazionale per la rigenerazione urbana sia effettuato, entro il 30 aprile di ciascun anno a decorrere dal 2020, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministro per i beni e le attività culturali, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Tale decreto ripartisce le risorse tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, tenendo conto dei criteri e dei princìpi fissati dal decreto di cui all'articolo 5, delle risorse stanziate dalle singole regioni e dell'esito dei bandi regionali per la rigenerazione urbana.
L'articolo 7 (interesse pubblico in materia di rigenerazione urbana) prevede che siano dichiarate aree di interesse pubblico le aree territoriali ricomprese nei Piani comunali di rigenerazione urbana selezionati con i bandi regionali di cui all'articolo 9, rispondenti alle finalità del Piano nazionale per la rigenerazione urbana di cui all'articolo 4.
Nel capo III (articoli 8-11) sono previste disposizioni riguardanti i compiti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di rigenerazione urbana, nonché le misure di tutela dei beni culturali e dei centri storici.
L'articolo 8 (compiti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano) prevede che vengano adottate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano una serie di misure finalizzate al conseguimento degli obiettivi del Piano nazionale di rigenerazione urbana. A tal fine, si prevede che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano definiscano i criteri per l'individuazione degli ambiti urbani assoggettabili ad interventi di rigenerazione urbana e le risorse di propria competenza da destinare ai bandi per la selezione dei Piani comunali di rigenerazione urbana.
L'articolo 9 (bandi regionali per la rigenerazione urbana) prevede che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, a seguito della predisposizione del Piano di assetto del territorio, pubblichino il bando per la rigenerazione urbana, di seguito bando, al quale possono partecipare gli enti locali che abbiano predisposto un Piano comunale di rigenerazione urbana.
Il bando definisce i criteri e le modalità di partecipazione da parte degli enti locali interessati, i contenuti minimi del Piano comunale, nonché i criteri e le modalità per l'assegnazione dei punteggi a ciascun Piano comunale necessari alla formazione di una graduatoria di merito.
L'articolo 10 (Piani comunali di rigenerazione urbana) prevede che i comuni individuino, nell'ambito degli strumenti urbanistici generali, gli ambiti urbani ove si rendono opportuni gli interventi di rigenerazione urbana. Le attività di ricognizione del territorio possono avvenire anche su proposta dei proprietari e dei soggetti aventi titolo che ne fanno richiesta e la possibilità che le aree di intervento possano interessare più enti locali. Solo a seguito dell'individuazione delle aree, si proceda alla redazione del Piano comunale di rigenerazione urbana e alla definizione dei relativi obiettivi. Anche i soggetti privati possono presentare all'amministrazione comunale proposte di Piano di rigenerazione urbana. La proposta di Piano deve essere approvata dal consiglio comunale e qualora la sua realizzazione richieda l'intervento di più comuni, province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici aventi titolo, il medesimo è approvato mediante accordo di programma. L'approvazione del Piano di rigenerazione urbana costituisce presupposto per l'accesso al bando regionale ed eventualmente all'assegnazione del Fondo se selezionato.
L'articolo 11 (misure di tutela dei beni culturali e dei centri storici) prevede che i Piani comunali di rigenerazione urbana, che ricomprendono interventi di rigenerazione urbana su aree urbanizzate del centro storico, vengano approvati dal comune nel pieno rispetto delle misure vigenti poste a tutela dei beni culturali e dei centri storici. Inoltre, sempre al fine di salvaguardare i centri storici, si introducono alcune disposizioni di contrasto allo spopolamento e alla desertificazione commerciale. In particolare, con una modifica all'articolo 53 del codice di cui al decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, si introduce un coordinamento tra la normativa del codice civile in materia di alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche e la normativa regionale. Inoltre, si interviene sulla legislazione del turismo delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano stabilendo che le medesime la adeguino per la parte in cui classifica e disciplina le caratteristiche di strutture alberghiere ed extra-alberghiere. Infine, si prevede che i comuni censiscano e mappino annualmente gli immobili commerciali e artigianali, localizzati nei centri urbani e storici e che, al fine di contrastare la desertificazione commerciale, possano prevedere, tramite deliberazione del consiglio comunale, un aumento dell'aliquota per gli immobili commerciali e artigianali lasciati inutilizzati da più di dodici mesi sino a tre volte. Tale aumento è sospeso a fronte di riutilizzo anche temporaneo dell'immobile e cessa in caso di nuovo contratto di locazione o utilizzo a titolo gratuito della durata di almeno tre anni.
Nel capo IV (articoli 12-13) sono previste disposizioni riguardanti l'attuazione degli interventi ed ulteriori risorse per il finanziamento degli interventi di rigenerazione urbana.
L'articolo 12 (attuazione degli interventi) prevede che ai fini dell'attuazione degli interventi di rigenerazione urbana si applichino gli strumenti previsti dalle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, dal codice dei contratti pubblici e dalle leggi applicabili in materia di governo del territorio. Inoltre, si sottopone l'approvazione degli interventi di rigenerazione urbana alla dichiarazione di pubblica utilità e si prevede che, negli ambiti ricompresi nel Piano comunale di rigenerazione urbana, sono ammessi interventi diretti di ristrutturazione edilizia che comportino un miglioramento antisismico dell'edificio e interventi diretti di demolizione e ricostruzione dell'edificio nel rispetto di determinati criteri.
L'articolo 13 (ulteriori risorse per il finanziamento degli interventi di rigenerazione urbana) prevede le ulteriori risorse per il finanziamento degli interventi di rigenerazione urbana. Per il finanziamento dei Piani comunali di rigenerazione urbana, si può ricorrere in via prioritaria al riparto dei fondi strutturali europei. Inoltre, al fine di accelerare l'attuazione degli interventi di rigenerazione urbana, i comuni che hanno ottenuto l'assegnazione di un finanziamento per la rigenerazione urbana possono avviare e realizzare le attività progettate con il sostegno della Cassa depositi e prestiti, dei fondi immobiliari privati o mediante la costituzione di fondi comuni di investimento. Infine, nei confronti dei fondi pensione e delle casse professionali che investono nei Piani comunali di rigenerazione urbana selezionati, è prevista la garanzia prevista dal Fondo di garanzia per le opere pubbliche (FGOP).
Nel capo V (articoli 14-15) sono previste disposizioni riguardanti la semplificazione in materia urbanistica e amministrativa e i controlli da parte dell'Autorità nazionale anticorruzione.
L'articolo 14 (semplificazioni in materia urbanistica e amministrativa) prevede, al fine di accelerare gli interventi di rigenerazione urbana, la semplificazione di talune disposizioni riguardanti i limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti. Nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità si prevede che quando l'autorità espropriante approva il progetto definitivo venga approvato contestualmente un programma di rigenerazione urbana sostenibile. Infine, sempre in ottica di semplificazione delle procedure, si prevede che il contributo di costruzione non è dovuto in caso di interventi edilizi ricompresi in programmi di rigenerazione urbana approvati.
L'articolo 15 (vigilanza e controlli dell'Autorità nazionale anticorruzione) prevede che alle procedure e ai contratti si applichino i controlli da parte dell'Autorità nazionale anticorruzione.
Nel capo VI (articolo 16) sono previste disposizioni in materia di qualità della progettazione, di concorsi di progettazione e di concorsi di idee.
L'articolo 16 (disposizioni in materia di qualità della progettazione. Concorsi di progettazione e concorsi di idee) prevede che la progettazione degli interventi ricompresi nel Piano comunale di rigenerazione urbana, qualora non possa essere redatta dall'amministrazione comunale interessata, si svolge mediante ricorso a procedure aperte e rispondenti ai princìpi di trasparenza, libera concorrenza e pari opportunità. I concorsi sono organizzati su due livelli: il primo è finalizzato ad acquisire un'idea progettuale ed è sottoposto alla selezione di una giuria, il secondo è finalizzato ad acquisire un progetto di fattibilità tecnica ed economica. Il progetto vincitore è remunerato dalle stazioni appaltanti e ne acquisiscono conseguentemente la proprietà. I successivi livelli di progettazione, previo reperimento delle risorse, sono affidati al vincitore o ai vincitori del concorso. I comuni possono avvalersi a titolo di anticipazione delle spese, delle risorse del Fondo rotativo per la progettualità istituito presso la Cassa depositi e prestiti e delle risorse del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), nonché per la redazione di progetti preliminari anche in partenariato pubblico privato.
Nel capo VII (articolo 17) sono previste disposizioni riguardanti gli incentivi fiscali.
L'articolo 17 (incentivi fiscali) prevede alcune riduzioni di oneri e alcuni incentivi fiscali. In particolare, si prevede che agli immobili oggetto di interventi di rigenerazione urbana non vengano applicati l'imposta municipale propria, la TASI e la TARI. Inoltre, i comuni, per gli interventi di rigenerazione urbana, possono deliberare la riduzione, in misura superiore al 50 per cento, dei tributi o canoni di qualsiasi tipo, dovuti per l'occupazione del suolo pubblico e di ridurre del 10 per cento il contributo per il rilascio del permesso di costruire. Sul fronte della riduzione degli oneri fiscali, il provvedimento prevede che ai trasferimenti di immobili, nei confronti dei soggetti che attuano interventi di rigenerazione urbana di iniziativa pubblica o di iniziativa privata, si applichino le imposte di registro, ipotecaria e catastale nella misura fissa di euro 200 ciascuna. Sul fronte degli incentivi si segnala l'applicazione della detrazione nella misura del 65 per cento per interventi di ristrutturazione edilizia e per interventi di riqualificazione energetica, per le spese sostenute, documentate e rimaste a carico del contribuente, anche agli interventi realizzati sugli edifici ricompresi nel Piano comunale di rigenerazione urbana e agli interventi di demolizione di edifici e successiva ricostruzione. Infine, si prevede una detrazione dall'imposta lorda pari al 50 per cento dell'importo corrisposto per l'acquisto di unità immobiliari a destinazione residenziale, aventi classe energetica di tipo A o B, cedute da imprese a seguito di interventi previsti nel Piano di cui all'articolo 10, nonché incentivi volti a favorire gli interventi di retrofit energetico e di consolidamento antisismico degli edifici.
Nel capo VIII (articoli 18-19) sono previste disposizioni per garantire la continuità degli interventi di rigenerazione urbana e che riguardano le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
L'articolo 18 (disposizioni per garantire la continuità degli interventi di rigenerazione urbana) prevede che, a seguito della cessazione del mandato del sindaco, il consiglio subentrante, ha l'obbligo di dare continuità ai programmi per l'attuazione di interventi di rigenerazione urbana sostenibile, già avviati dall'amministrazione precedente.
L'articolo 19 (disposizioni finali) prevede che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguino la propria legislazione ai contenuti introdotti dalla legge.
Nel capo IX (articolo 20) sono previste disposizioni riguardanti la copertura finanziaria del provvedimento, a cui concorrono, fra gli altri, gli introiti aggiuntivi a valere sulle operazioni che prevedono consumo di suolo non urbanizzato.