Relatore ed estensore del Parere sull'Atto del Governo su SCIA e Silenzio Assenso

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La Commissione Ambiente, unitamente alla Commissione Industria, ha esamito in sede consultiva l’Atto del Governo n. 322 (file PDF) riguardante lo “Schema di decreto legislativo recante individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti” e ha presentato un Parere al Ministro per le Riforme Costituzionali e i Rapporti con il Parlamento.
Come Relatori siamo stati sen. Camilla Fabbri (per la 10ª Commissione Industria) ed io (per la 13ª Commissione Ambiente).

Lo schema di decreto legislativo, nell'articolo 1, individua l’oggetto dello schema di decreto, che provvede alla individuazione delle attività private oggetto di procedimento di mera comunicazione o segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) o di silenzio assenso, o per le quali è necessario il titolo espresso, introducendo anche le conseguenti disposizioni di coordinamento normativo.
Si prosegue in tal senso l’attuazione della delega contenuta nell’articolo 5 della richiamata legge n. 124 del 2015, già parzialmente attuata con il decreto legislativo n. 126 del 2016, che ha stabilito la disciplina generale applicabile alle attività private non soggette ad autorizzazione espressa e soggette a SCIA, nonché quella relativa alle modalità di presentazione delle segnalazioni o istanze alle pubbliche amministrazioni.
In relazione al contenuto dello schema in esame, composto da sei articoli, l’individuazione dei procedimenti è riferita ai settori del commercio, dell’edilizia e dell’ambiente (in base alla tabella A) e viene in parte trattata la materia della pubblica sicurezza (articolo 6); ricorda, al riguardo, che la disposizione di delega riguarda tutte le attività dei privati soggetti a regime amministrativo.
Il testo, con riferimento alla materia edilizia, prevede, al fine esplicitato nella norma di garantire omogeneità di regime giuridico in tutto il territorio nazionale, l’adozione, mediante un apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di un "glossario unico", di cui si prevede l'emanazione entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame, di concerto con il Ministro delegato della semplificazione e della pubblica amministrazione e previa intesa con la Conferenza unificata. Fino all’adozione del glossario unico, le pubbliche amministrazioni pubblicano sul proprio sito un glossario che consenta l’immediata individuazione della caratteristica tipologica dell’intervento e del conseguente regime giuridico, indicando altresì il corredo documentale necessario.
La norma specifica che il glossario individua il titolo giuridico necessario per ciascun tipo di intervento, anche in relazione a parametri oggettivi di rilevanza. Infine, si prevede che le amministrazioni procedenti forniscano gratuitamente la necessaria attività di consulenza preistruttoria all’interessato, fatto salvo il pagamento dei soli diritti di segreteria previsti dalla legge.
L’articolo 1, al comma 3, consente al Comune, d'intesa con la Regione, sentito il soprintendente, di individuare, con apposite deliberazioni, zone o aree aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico in cui è vietato o subordinato ad autorizzazione l'esercizio di una o più attività di cui allo schema di decreto in esame. Le attività sono individuate con riferimento al tipo o alla categoria merceologica, individuate in commercio, edilizia e ambiente.
L'articolo 2, in materia di regimi amministrativi delle attività private, stabilisce le regole di lettura della tabella A allegata, nella quale sono elencate le attività private soggette ai diversi regimi amministrativi di controllo, articolata per attività distinte per le tre principali categorie: delle attività commerciali e assimilabili (sezione I), dell'edilizia (sezione II) e dell'ambiente (sezione III). Il comma 1 stabilisce in primo luogo che alle attività elencate nella Tabella A allegata al decreto si applica il relativo regime amministrativo ivi indicato.
Il comma 2 prevede una clausola generale, secondo la quale le attività private non elencate nella tabella possono essere ricondotte dalle amministrazioni a quelle corrispondenti, presenti nella tabella, al fine di evitare una eccessiva tipizzazione delle attività.
I commi da 3 a 5 recano disposizioni relative ai principali regimi amministrativi indicati in tabella e li coordinano con le previsioni degli articoli 19 e 19-bis della legge n. 241 del 1990.
In base al comma 5 della norma, laddove si indichi il regime amministrativo della comunicazione, l’attività può essere iniziata solo dopo la ricezione della comunicazione da parte dell’amministrazione, mentre il comma 6 stabilisce le modalità di periodico aggiornamento della tabella A e della sua pubblicazione.
L'articolo 3 reca norme per la semplificazione di regimi amministrativi in materia edilizia, apportando una articolata serie di modifiche alle norme del testo unico in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. In particolare, si adottano disposizioni per la semplificazione dei titoli abilitativi, mediante l’eliminazione della comunicazione di inizio lavori (CIL) e l'ampliamento delle ipotesi di attività edilizia libera. Si introduce un criterio residuale per individuare gli interventi sottoposti al meccanismo della CILA, divenendo questa il regime ordinario, e non più la SCIA, fatte salve le ipotesi che non siano espressamente assoggettate ad altri regimi. La norma interviene sulla disciplina della super-DIA, che cambia denominazione nella cosiddetta super-SCIA, che mantiene la caratteristica di inizio posticipato dei lavori 30 giorni dopo la segnalazione. Si sostituisce poi il certificato di agibilità con la segnalazione certificata di agibilità, e si dettano semplificazioni in materia di certificazioni connesse al collaudo statico dell’opera. Il nuovo testo prevede in materia di titoli edilizi due soli binari (edilizia libera e CILA), in luogo dei tre attualmente previsti (edilizia libera, CIL e CILA), disponendo una serie di abrogazioni del quadro attualmente vigente e recando dettagliate norme procedurali al riguardo.
L'articolo 4 introduce una nuova disciplina in materia di procedure di bonifica da effettuarsi nei siti contaminati da parte del soggetto estraneo alla potenziale contaminazione. Si introduce nella legislazione vigente la dichiarazione di estraneità rispetto alla potenziale contaminazione e si prevede, qualora il sito sia ubicato all’interno di un’area interessata da fenomeni naturali o antropici che hanno determinato il superamento di soglie di concentrazione, la presentazione di un piano di indagine all’agenzia per la protezione ambientale territorialmente competente, per definire i valori di fondo naturale da assumere come soglia, dettandosi poi nel dettaglio le relative norme procedurali per l'attuazione e la disciplina della garanzia finanziaria. Si stabilisce poi uno specifico obbligo per gli interventi di bonifica delle acque di falda e si disciplinano i compensi economici per le attività svolte dalle agenzie per la protezione dell’ambiente competenti per territorio.
L'articolo 5 detta disposizioni di semplificazioni in materia di commercio, mutando il quadro vigente con la previsione della sottoposizione alla sola comunicazione al Comune competente per territorio del trasferimento della gestione o della proprietà per atto tra vivi o per causa di morte delle attività di vendita al dettaglio sulle aree private in sede fissa; invece, la cessazione dell'attività relativa agli esercizi medesimi viene con la novella liberalizzata, sottraendola alla necessità di comunicazione alcuna. Il comma 2, poi, interviene sulla disciplina della somministrazione di alimenti e bevande, prevedendo che l'apertura o il trasferimento di sede dei relativi esercizi commerciali - già esentata dall'autorizzazione del comune competente per territorio, quando non sia ubicato nelle zone soggette a tutela, e fatta ricadere nella mera segnalazione certificata di inizio di attività da presentare allo sportello unico per le attività produttive - rappresenta il modello al quale si uniformano, sotto il profilo procedimentale, anche le fattispecie sin qui escluse, risultando pertanto la segnalazione certificata di inizio di attività (da presentare allo sportello unico per le attività produttive) l'unica modalità procedimentale anche per l'apertura o trasferimento di sede nelle zone soggette a tutela e per il trasferimento della gestione o della titolarità degli esercizi di somministrazione. Il comma 3, infine, elimina l'obbligo di esercitare il commercio di cose antiche o usate solo previa dichiarazione all'autorità locale di Pubblica sicurezza.
L'articolo 6 reca norme di semplificazione dei regimi amministrativi in materia di pubblica sicurezza, prevedendo, al comma 1, la modifica del regime amministrativo necessario per la costruzione di impianti provvisori elettrici per straordinarie illuminazioni pubbliche, in occasione di festività civili o religiose o in qualsiasi altra contingenza, che ai sensi del quadro vigente richiede la licenza della autorità locale di pubblica sicurezza, rilasciata ai sensi dell’articolo 57 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS), e abrogando la norma vigente in base alla quale la licenza non può essere rilasciata a chi non dimostri la propria capacità tecnica, con qualunque mezzo ritenuto idoneo dall'autorità di pubblica sicurezza. Con il comma 2 dell’articolo 6, si stabilisce poi che, per le attività soggette ad autorizzazione di pubblica sicurezza per le quali la tabella prevede il regime della SCIA, questa svolge anche la funzione di autorizzazione, prevedendosi così, per i casi individuati nella tabella, che la SCIA sia funzionale a consentire l’immediata intrapresa dell’attività economica valendo al tempo stesso come autorizzazione di pubblica sicurezza.
Infine, in relazione alla parte tabellare, si evidenzia che la Sezione I è dedicata alle attività commerciali e assimilabili (articolata in 14 sottosezioni), che la Sezione II è riferita all'edilizia (suddivisa in tre paragrafi, il terzo dei quali relativo alle Fonti rinnovabili), e che la Sezione III è riferita all'ambiente (articolata in 10 sottosezioni: AIA (autorizzazione Integrata ambientale), VIA (valutazione di impatto ambientale), AUA (autorizzazione unica ambientale), emissioni nell’atmosfera, gestione dei rifiuti, inquinamento acustico, scarichi idrici, dighe, altri procedimenti sui corpi idrici, ed infine in materia di bonifiche).

Su questo provvedimento sono state svolte delle audizioni ed è stata acquisita della documentazione per giungere alla formulazione di un Parere.


Parere approvato dalle Commissioni riunite sull'Atto del Governo n. 322

Le Commissioni riunite 10ª e 13ª,

esaminato lo schema di decreto legislativo recante individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti (atto del Governo n. 322),

visto il parere formulato dal Consiglio di Stato nell'Adunanza della Commissione speciale del 21 luglio 2016;

visto il parere della Conferenza Unificata del 29 settembre 2016;

viste le osservazioni della Commissione affari costituzionali e della Commissione lavori pubblici, comunicazioni;

esprimono parere non ostativo, con le seguenti osservazioni:

- in merito a quanto previsto dall'articolo 1, comma 3, si osserva che la norma sembra attribuire una discrezionalità eccessiva ai comuni per l’individuazione di zone o aree di particolare pregio in cui vietare o subordinare ad autorizzazione l'esercizio di determinate attività economiche private, con il rischio che un semplice atto amministrativo quale la deliberazione comunale prevalga o deroghi rispetto alla legislazione nazionale. Occorrerebbe pertanto riformulare la disposizione in termini meno ampi e più aderenti al quadro giuridico già vigente;

- in merito all'articolo 2, comma 2, che reca una clausola di tipo generale, secondo la quale le attività private non elencate nella tabella A possono essere ricondotte dalle amministrazioni a quelle corrispondenti presenti nella tabella medesima, si invita il Governo a integrare lo schema di decreto legislativo circoscrivendo tale discrezionalità - destinata a incidere sull'individuazione delle attività operata con fonte di rango primario - indicando i criteri sulla cui base operare l’equivalenza e la conseguente qualificazione di tipo legale delle attività non ricomprese ma riconducibili, scongiurando anche il pericolo di disomogeneità applicative e carenza di certezza nei rapporti tra privati e pubbliche amministrazioni;

- valuti il Governo l'opportunità di riconsiderare la previsione della "SCIA Unica" per l'ampliamento degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, nonché della "notifica sanitaria" per i casi di subingresso nella titolarità del provvedimento autorizzatorio: tale previsione, imponendo ulteriori e nuovi oneri procedurali rispetto alla normativa vigente, andrebbe infatti valutata alla luce dei criteri di delega in base ai quali il legislatore delegato è chiamato - come evidenziato dal Consiglio di Stato nel suo parere - "ad adeguare la (più onerosa) disciplina esistente ai (più semplici) standard europei sull'accesso alle attività di servizi, nonché ai principi di ragionevolezza e proporzionalità (che 'spingono' anch'essi verso una riduzione degli oneri esistenti)";

- si segnala al Governo l'esigenza di completare l'opera di ricognizione dei procedimenti oggetto di silenzio assenso e di quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva, dando piena attuazione all'articolo 5, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124;

- si invita altresì il Governo a valutare l'opportunità di integrare lo schema di decreto legislativo in titolo con una norma volta a prevedere che per l'avvio dell'attività di vendita di prodotti al dettaglio di qualsiasi genere per mezzo di apparecchi automatici debba essere presentata la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e che le successive installazioni e disinstallazioni di apparecchi automatici che distribuiscono prodotti alimentari siano comunicate con cadenza semestrale all'azienda sanitaria locale (ASL) territorialmente competente mediante invio di elenchi cumulativi contenenti gli estremi della SCIA relativa all'avvio dell'attività o di autorizzazioni o dichiarazioni di inizio attività produttiva precedentemente ottenute o presentate. Tale norma dovrebbe inoltre prevedere che la vendita mediante apparecchi automatici effettuata in apposito locale ad essa adibito in modo esclusivo sia soggetta alle medesime disposizioni previste per l'apertura di un esercizio di vendita;

- valuti il Governo l'opportunità di istituire, all'entrata in vigore del provvedimento in titolo, una cabina di regia che possa monitorare costantemente, mediante il contributo delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative sul piano nazionale, il corretto funzionamento delle norme, la valutazione dell'impatto che queste producono sulle imprese, il rispetto della tempistica e l'aggiornamento costante delle tabelle, tenendo in debito conto le esigenze sia delle attività cosiddette "libere", che di quelle non ancora disciplinate perché nuove;

- si invita infine il Governo a dare seguito alle osservazioni formulate dal Consiglio di Stato nell'Adunanza della Commissione speciale del 21 luglio 2016 sullo schema di decreto legislativo in titolo.