Sulla legalizzazione della cannabis

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Adesione al DDL A.S. 2038 a prima firma del senatore Manconi del PD ma condiviso da esponenti appartenenti a tutti i gruppi parlamentari contenente "Disposizioni in materia di legalizzazione della coltivazione, della lavorazione e della vendita della cannabis e dei suoi derivati" (file PDF).

Relazione:

Negli ultimi decenni l'applicazione delle convenzioni internazionali sulla droga ha comportato un progressivo inasprimento delle legislazioni nazionali finalizzate al contrasto della diffusione e alla repressione del traffico delle sostanze proibite. Anche il nostro Paese, a partire dalla fine degli anni '80, ha reso più stringente e punitiva la normativa applicabile non solo al commercio illecito, ma anche al consumo personale, prescindendo da qualunque valutazione sulla diversa pericolosità sociale e sanitaria delle droghe, oggetto di una complicata e sempre controversa classificazione giuridica.
Questo processo legislativo ha subìto, di fatto, due sole battute d'arresto, entrambe realizzatesi per via extraparlamentare. Nel 1993, è stato approvato un referendum popolare abrogativo che ha mitigato l'impianto sanzionatorio introdotto dalla legge 26 giugno 1990, n. 162. Nel 2014, la sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 25 febbraio 2014 dichiarando l'illegittimità costituzionale degli articoli 4-bis e 4-vicies-ter del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49, cosiddetta legge Fini-Giovanardi, ha cancellato l'equiparazione tra le cosiddette droghe leggere, quali l'hashish e la marijuana, e quelle pesanti, come l'eroina e in genere gli oppiacei, la cocaina, le anfetamine e gli allucinogeni. Sulla base dell'esperienza di questi decenni, possiamo concludere che l'attività di repressione nei Paesi produttori non ha arginato l'influenza economica e politica delle organizzazioni criminali che controllano la produzione delle materie prime e nei Paesi consumatori non ha ridotto i profitti dei trasformatori e degli intermediari - in Italia rappresentati in primo luogo dalla criminalità mafiosa né arginato la diffusione delle droghe proibite.
L'adozione di un modello di repressione indifferenziata, che proibisce allo stesso modo tutte le sostanze e punisce in modo analogo o identico tutti i consumatori, ha accresciuto in modo straordinario i costi e quindi aggravato l'inefficienza delle legislazioni proibizioniste.
La Direzione nazionale antimafia (DNA), nella sua ultima relazione annuale, ha denunciato apertamente, a proposito dell'azione di contrasto della diffusione dei derivati della cannabis, «il totale fallimento dell'azione repressiva» e «la letterale impossibilità di aumentare gli sforzi per reprimere meglio e di più la diffusione dei cannabinoidi». D'altra parte, aggiunge la DNA, dirottare ulteriori risorse su questo fronte ridurrebbe l'efficacia dell'azione repressiva su «emergenze criminali virulente, quali quelle rappresentate da criminalità di tipo mafioso, estorsioni, traffico di essere umani e di rifiuti, corruzione eccetera» e sul «contrasto al traffico delle (letali) droghe "pesanti"».
In questo quadro, è proprio la DNA a proporre politiche di depenalizzazione che potrebbero dare buoni risultati «in termini di deflazione del carico giudiziario, di liberazione di risorse disponibili delle forze dell'ordine e magistratura per il contrasto di altri fenomeni criminali e, infine, di prosciugamento di un mercato che, almeno in parte, è di appannaggio di associazioni criminali agguerrite».
Questo approccio pragmatico, prima di ogni altra valutazione teorica o di principio sulla natura, sui fini o sui limiti delle legislazioni proibizioniste, oltre a ispirare le considerazioni della DNA, è stato alla base della modifica della legislazione sulle droghe leggere proprio nel Paese che è stato per decenni un guardiano e un garante inflessibile dell'ordine proibizionista. Negli Stati Uniti d'America (USA), infatti, cresce rapidamente il numero degli Stati che hanno legalizzato la produzione e la vendita della marijuana per uso ricreativo. Colorado, Washington, Oregon e Alaska e il distretto di Columbia segnano una tendenza che è destinata a consolidarsi e che la politica del Presidente Obama non intende minimamente avversare.
L'opzione antiproibizionista sulla marijuana non è più semplicemente un'idea, ma è diventata una concreta opzione di Governo, con una dimostrabile efficienza sul piano fiscale ed effetti positivi sul piano sociale e sanitario grazie al controllo della qualità delle sostanze vendute, e del contrasto delle organizzazioni criminali.
Le diverse stime sulla diffusione della cannabis in Italia e sul valore del relativo mercato illegale chiariscono che si tratta di un fenomeno dalle dimensioni socialmente ed economicamente imponenti. Ad esempio, la professoressa Carla Rossi, ordinaria di statistica medica all'università di Roma «Tor Vergata» e componente del board dell'Osservatorio europeo sulle droghe, in uno dei lavori scientifici più recenti - Monitoring the size and protagonists of the drug market: combining supply and demand data sources and estimates, Drug Abuse Rev. 2013 Jun;6(2):122-129 - avanza una stima di 7,2 miliardi di euro. Anche volendo considerare le sole stime fornite nelle relazioni al Parlamento del Governo o delle agenzie e istituzioni impegnate nell'attività di repressione, il dato che emerge è ancora più impressionante. Come scrive proprio la DNA nella già citata relazione annuale «per avere contezza della dimensione che ha, oramai, assunto il fenomeno del consumo delle cosiddette droghe leggere, basterà osservare che - considerato che, come si è detto, il quantitativo sequestrato è di almeno 10/20 volte inferiore a quello consumato - si deve ragionevolmente ipotizzare il mercato che vende, approssimativamente, fra 1,5 e 3 milioni di kg all'anno di cannabis, quantità che soddisfa una domanda di mercato di dimensioni gigantesche. In via esemplificativa, l'indicato quantitativo consente a ciascun cittadino italiano (compresi vecchi e bambini) un consumo di circa 25/50 grammi pro capite (pari a circa 100/200 dosi) all'anno».
Se si incrociano questi dati con quelli del prezzo di vendita al dettaglio stimato delle sostanze (per l'hashish 12,4 euro e per la marijuana 10,1 euro al giorno - fonte Dipartimento per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei ministri - relazione annuale al Parlamento 2014 - pagina 52), il mercato dei derivati della cannabis, nella più ottimistica delle ipotesi, supererebbe oggi i 15 miliardi di euro e, nella più pessimistica, supererebbe i 30 miliardi di euro.
La legalizzazione della cannabis in Italia, oltre a consentire un risparmio dei costi legati alla repressione penale del fenomeno e a riassorbire buona parte dei profitti criminali del mercato nero, genererebbe un gettito fiscale assolutamente consistente, considerando che, con una regolamentazione analoga a quella dei tabacchi - come quella prevista dal presente disegno di legge - circa i tre quarti del prezzo di vendita dei prodotti sarebbero costituiti da componenti di natura fiscale. Parte di queste risorse potrebbero essere destinate a interventi di natura preventiva e riabilitativa rivolti ai consumatori di droghe e ai tossicodipendenti, ma la parte più consistente potrebbe finanziare altri capitoli del bilancio pubblico.
D'altra parte, proprio l'esperienza degli Stati che hanno regolamentato in forma legale il mercato della marijuana dimostra che il numero dei consumatori non è affatto cresciuto, né è aumentato l'impatto sociale e sanitario direttamente o indirettamente connesso al consumo. A crescere sono stati solo il reddito legale e il gettito fiscale del mercato legalizzato.
Anche in Italia è possibile seguire questo esempio, adattandone le caratteristiche al nostro contesto sociale e giuridico.
A questo fine lo scorso marzo si è costituito, per iniziativa del senatore Benedetto Della Vedova, l'intergruppo parlamentare per la legalizzazione della cannabis, cui hanno aderito oltre cento parlamentari di quasi tutti i gruppi politici e che, in tre mesi di lavoro, partendo da alcuni dei testi già depositati sul tema in questa legislatura alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica (atti Camera nn. 972 - Gozi ed altri, 1802 - Scalfarotto ed altri, 2015 - Civati ed altri, 2611 - Ferraresi ed altri e 2982 - Farina ed altri; atti Senato nn. 701 - Barani, 1340 - Manconi ed altri e 1811 - Buemi ed altri), ha redatto il presente disegno di legge.

L'articolo 1 (Coltivazione in forma personale e associata di cannabis), al comma 1, intervenendo sull'articolo 26 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, di seguito denominato «testo unico», inserisce la coltivazione in forma personale e associata di cannabis tra le fattispecie lecite, come condotta non sottoposta ad alcun regime autorizzatorio. In sostanza: 1) si legalizza la coltivazione della cannabis a scopi cosiddetti ricreativi (e la conseguente detenzione del prodotto da essa ottenuto) a determinate condizioni ed entro precisi limiti, concernenti sia i requisiti soggettivi (persone maggiorenni), sia i quantitativi missibili (cinque piante di sesso femminile); 2) si consente, altresì, la coltivazione in forma associata, attraverso enti senza fini di lucro, sul modello dei cannabis social club spagnoli cui possono associarsi solo persone maggiorenni e residenti in Italia, in numero non superiore a cinquanta. È possibile associarsi a uno solo di questi enti, pena la cancellazione d'ufficio da tutti quelli cui il soggetto risulta iscritto e, in ogni caso, la decadenza dal diritto di associarsi per i cinque anni successivi alla data di accertamento della violazione. È stabilito che non possono far parte degli organi direttivi coloro che siano stati condannati, in maniera definitiva, per alcuni reati di maggiore pericolosità sociale (associazione di tipo mafioso, commercio illecito di precursori di droghe e associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope). Per quanto concerne i termini di avvio della condotta (coltivazione e conseguente detenzione), essa può essere effettuata, per la coltivazione individuale, dal giorno successivo all'invio della comunicazione di dati obbligatori all'ufficio regionale dei monopoli territorialmente competente; per la coltivazione in forma associata, invece, decorsi trenta giorni dalla predetta comunicazione. Restano comunque sanzionabili le condotte, anche se aventi ad oggetto quantitativi di sostanza inferiori ai limiti indicati, che integrano le previsioni dell'articolo 73 del testo unico. Questa disposizione, unitamente a quelle di cui all'articolo 30-bis (detenzione personale) -- introdotto dall'articolo 2 - e all'articolo 73, comma 3-bis (cessione gratuita), dello stesso testo unico -- introdotto dall'articolo 3 -, definisce indirettamente specifici princìpi volti a disciplinare l'uso personale e le condotte ad esso prodromiche, stabilendo i «confini quantitativi» della coltivazione e della detenzione consentite e di pratiche di gruppo (tipicamente, il «passaggio» dello spinello) non punibili; al comma 2, al fine di garantire la riservatezza dei dati personali comunicati all'ufficio regionale dei monopoli per poter effettuare la coltivazione di cannabis, disciplinata dal comma 1, inserisce gli stessi tra i cosiddetti dati sensibili, di cui all'articolo 4, comma 1, lettera d), del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.

L'articolo 2 (Detenzione personale di cannabis) inserisce la disciplina della detenzione personale di cannabis e dei prodotti da essa derivati nel titolo III del testo unico, concernente alcune tipologie di condotte lecite. In sostanza si capovolge l'impostazione vigente, per consentire alle persone maggiorenni la detenzione di una piccola quantità di cannabis (5 grammi innalzabili a 15 grammi in privato domicilio), non subordinata ad alcun regime autorizzatorio. Restano, comunque, sanzionabili le condotte, anche se aventi ad oggetto la cannabis in quantità inferiori ai limiti stabiliti, per le fattispecie previste dall'articolo 73 (ad esempio, il piccolo spaccio). In sostanza, come già detto, si introducono specifici principi volti a disciplinare l'uso personale, sancendone la piena legalizzazione. Si disciplina, inoltre, la detenzione personale di cannabis e dei prodotti da essa ottenuti per finalità terapeutiche (non di prodotti medicinali contenenti derivati naturali o sintetici della cannabis, su cui già esiste una specifica disciplina), anche in deroga ai limiti previsti al comma 1 dell'articolo 30-bis, introdotto dall'articolo 2 in esame, previa prescrizione medica e comunque nel limite quantitativo massimo indicato nella prescrizione medesima. Sì stabilisce, infine, un principio generale di esclusione dell'assunzione (fumo) di prodotti derivati dalla cannabis in luoghi pubblici, aperti al pubblico e in ambienti di lavoro, pubblici e privati.

L'articolo 3 (Condotte non punibili e fatti di lieve entità), modificando l'articolo 73 del testo unico, al comma 1: la lettera a) sancisce la non punibilità della cessione gratuita di cannabis e dei prodotti da essa ottenuti a determinate condizioni ed entro specifici limiti. In sostanza si depenalizza la cessione gratuita a una persona maggiorenne (e comunque la cessione che avvenga tra soggetti minori) di una modica quantità di cannabis (comunque nel limite massimo previsto per la detenzione personale consentita), in quanto presuntivamente preordinata al consumo personale. Tale previsione, unitamente a quella di cui all'articolo 30-bis (detenzione personale), introduce un limite quantitativo entro il quale le condotte si considerano di per sé rientranti, salvo prova contraria, nell'ambito del consumo individuale o collettivo; la lettera b) riformula la disciplina dei reati di lieve entità, adeguandola alla ripristinata distinzione tra droghe leggere e droghe pesanti, a seguito della citata pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 32 del 2014), al fine di ovviare all'irrazionale equiparazione del trattamento sanzionatorio per fatti illeciti di lieve entità, a prescindere dalla tipologia di sostanza.

L'articolo 4 (Illeciti amministrativi), modificando l'articolo 75 del testo unico, al comma 1: la lettera a) esclude la sanzionabilità amministrativa ai sensi del comma 1 dello stesso articolo 75 (ad esempio sospensione della patente di guida, della licenza di porto d'armi, del passaporto) delle condotte ivi indicate, finalizzate all'uso personale dei derivati della cannabis ovvero riguardanti, altresì, le sostanze inserite nella tabella IV del testo unico; la lettera b), sancisce che alle condotte di cui al comma 1 del medesimo articolo 75 (compresa, in questo caso, la coltivazione), aventi ad oggetto la cannabis e i prodotti da essa derivati, si attribuisce una rilevanza di illecito amministrativo, e si prevede l'applicazione di una sanzione pecuniaria, solo nel caso in cui avvengano in violazione dei limiti e delle modalità prescritti in tema di detenzione e coltivazione consentite, da parte di una persona maggiorenne (pagamento di una somma da 100 a 1.000 euro, in proporzione alla gravità della violazione commessa). Le sanzioni sono accresciute sensibilmente (quintuplicate) nel caso di violazione delle norme in materia di coltivazione in forma associata. Tale disposizione, sostituendo il vigente comma 1-bis dell'articolo 75, sopprime il riferimento al necessario accertamento della destinazione delle sostanze a un uso esclusivamente personale, che si considera invece presunto, salvo che non sia accertata una condotta rientrante nelle previsioni dell'articolo 73 (cioè la coltivazione, importazione, detenzione, etc., a fini di spaccio).

L'articolo 5 (Monopolio della cannabis) prevede che il sistema delle autorizzazioni per la coltivazione delle piante di cannabis, la preparazione dei prodotti da essa derivati e la loro vendita al dettaglio nel mercato legale avvengano istituendo un monopolio di Stato e prevedendo anche forme di autorizzazione all'esercizio dell'attività di produzione, trasformazione e vendita da parte di soggetti privati; al comma 1 sono escluse esplicitamente dal regime di monopolio la coltivazione in forma personale e associata della cannabis, come disciplinata dal novellato articolo 26 del testo unico e la coltivazione per la produzione di farmaci, come disciplinata dall'articolo 6 del disegno di legge, nonché la coltivazione della canapa esclusivamente per la produzione di fibre o per altri usi industriali; al comma 2 sono apportate le modifiche alla legge 17 luglio 1942, n. 907, sul monopolio dei sali e dei tabacchi, con l'introduzione di un autonomo titolo relativo al monopolio della cannabis. Il quadro della disciplina che emerge è particolarmente restrittivo sia sotto il profilo fiscale, dove è sostanzialmente equiparato a quello dei tabacchi, sia sotto il profilo economico-commerciale (tracciabilità del processo produttivo, divieto di importazione e di esportazione di piante di cannabis e prodotti derivati, autorizzazione per la vendita al dettaglio solo in esercizi dedicati esclusivamente a tale attività, vigilanza del Ministero della salute sulle tipologie e delle caratteristiche dei prodotti ammessi in commercio e sulle modalità di confezionamento). La violazione del monopolio comporta l'applicazione delle sanzioni previste dal titolo VIII del testo unico. L'obiettivo è complessivamente quello di giungere a un sistema di offerta in grado di soddisfare (cioè sottrarre al mercato criminale) la domanda di cannabis, senza incentivarne né ampliarne il consumo; ai commi 3, 4 e 5, sono dettagliati i criteri generali dei tre decreti interministeriali attuativi della disciplina del monopolio; al comma 6 è infine sancito l'espresso divieto della propaganda pubblicitaria, diretta o indiretta, della cannabis e dei prodotti da essa derivati, pena l'applicazione al responsabile della violazione di una sanzione amministrativa pecuniaria. È comunque prevista una clausola di salvaguardia per le opere dell'ingegno non destinate alla pubblicità e tutelate dalla legge sul diritto d'autore.

L'articolo 6 (Coltivazione della cannabis per la produzione farmaceutica e semplificazione del regime di produzione, prescrizione, distribuzione e dispensazione dei farmaci contenenti prodotti derivati dalla cannabis): al comma 1 rinvia a un decreto del Presidente della Repubblica la disciplina delle modalità di individuazione delle aree per la coltivazione di cannabis destinata a preparazioni medicinali e delle aziende farmaceutiche autorizzate a produrle, in modo da soddisfare il fabbisogno nazionale; il comma 2 autorizza espressamente enti, persone giuridiche private, istituti universitari e laboratori pubblici, aventi fini istituzionali e di ricerca alla coltivazione di piante comprese nelle tabelle I e II di cui all'articolo 14 del testo unico per scopi scientifici, sperimentali, didattici, terapeutici o commerciali, finalizzati alla produzione farmacologica e semplifica le modalità di consegna, prescrizione e dispensazione dei farmaci contenenti cannabis. Oggi la possibilità di accedere alla cosiddetta cannabis terapeutica è di fatto pregiudicata da vincoli amministrativo-burocratici, per superare i quali è utile un intervento legislativo di semplificazione delle procedure, sia per l'approvvigionamento delle materie prime per la produzione nazionale, sia per la concreta messa a disposizione dei preparati per i malati.

L'articolo 7 (Destinazione delle risorse finanziarie) stabilisce: al comma 1, che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie relative alla violazione dei limiti e delle modalità previsti per la coltivazione e per la detenzione di cannabis, in forma personale o associata, siano interamente destinati a interventi informativi, educativi, preventivi, curativi e riabilitativi, realizzati dalle istituzioni scolastiche e sanitarie e rivolti a consumatori di droghe e a tossicodipendenti; al comma 2, che i proventi derivanti per lo Stato dalla legalizzazione del mercato della cannabis siano destinati per il 5 per cento del totale annuo al finanziamento dei progetti del Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga.

L'articolo 8 (Relazione alle Camere): al comma 1, impegna il Presidente del Consiglio dei ministri a presentare alle Camere, dall'anno successivo a quello di entrata in vigore della legge, una relazione annuale sullo stato di attuazione della stessa legge e sui suoi effetti, fissando alcuni parametri di valutazione legati al consumo e alle sue caratteristiche, al rapporto tra consumo di droghe leggere e altre droghe, all'eventuale persistenza del mercato clandestino della cannabis, nonché all'utilizzo delle risorse finanziarie derivanti dalla legalizzazione della cannabis e dei suoi derivati. Tale relazione annuale è unificata a quella sullo stato generale della diffusione delle droghe e del relativo consumo in Italia, oggi prevista dall'articolo 131 del testo unico, abrogato dal comma 2.

L'articolo 9 (Rideterminazione delle pene) prevede che il giudice dell'esecuzione, con proprio decreto, anche d'ufficio, ridetermini automaticamente - riducendole di due terzi - le pene irrogate per i reati di cui all'articolo 73 del testo unico in applicazione delle norme della legge Fini-Giovanardi dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale.

L'articolo 10 (Entrata in vigore) disciplina l'entrata in vigore delle disposizioni, prevedendo una gradualità temporale nell'entrata a regime delle modifiche introdotte al testo unico e alla legge 17 luglio 1942, n. 907. In particolare, entrano in vigore: a) subito dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge, le norme di riforma del sistema sanzionatorio, quelle relative alla detenzione consentita di cannabis e dei prodotti da essa derivati, nonché quelle sulla cannabis terapeutica e sulla rideterminazione delle pene; b) novanta giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge, quelle relative alla coltivazione consentita, in forma personale e associata; c) centottanta giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei decreti ministeriali di disciplina dell'attività di coltivazione, di preparazione dei prodotti e di vendita al dettaglio (che devono essere emanati entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge), le norme che disciplinano il mercato legale della cannabis e dei suoi derivati; d) un anno dopo la data di entrata in vigore della legge, le norme relative all'obbligo di invio alle Camere della relazione sullo stato di attuazione del provvedimento e sui suoi effetti.


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